WikiSort.ru - Не сортированное

Изначальные идеи реформаторов

В конце июня 2013 года правительство России в лице Министерства образования и науки Российской Федерации инициировало процесс реорганизации РАН.

Изначально, предложения инициаторов реформы сводились к тому, чтобы ликвидировать три государственные академии — Российскую академию наук, Российскую академию медицинских наук и Российскую академию сельскохозяйственных наук — и создать вместо них одну общественно-государственную организацию под названием «Российская академия наук», передав её имущество в ведение федерального агентства, которое выступало бы в роли учредителя объединённой академии. Также предполагалась передача других отраслевых государственных академий наук — РАО, РААСН и РАХ — в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по примеру Российской академии ракетных и артиллерийских наук, которая с момента своего образования находилась в ведении Министерства обороны. В части академических званий предполагалось заменить двухступенчатую систему членства одноступенчатой и допустить возможность лишения звания «академик» его обладателя^[8].

Согласно проекту закона, внесённому в Государственную думу 28 июня, предлагавшиеся на первом этапе реформирования меры имели характер административно-имущественной реорганизации и не предусматривали существенных изменений, касающихся регулирования научной деятельности государственных академий и подведомственных им организаций. Тем не менее, внесение в Думу такого законопроекта нарушало действующее законодательство, согласно которому должно проводиться общественное обсуждение вопросов подобного уровня важности^[9].

Министр образования и науки Д. В. Ливанов заявил, что работающие в академических институтах учёные не заметят проводимых на данном этапе преобразований, а финансирование науки останется на прежнем уровне^[10], но подчеркнул, что внесённый в Госдуму законопроект является лишь первым этапом коренных реформ российской академической науки. За этим последует «целая цепочка различных решений, которые должны определить, как организовать финансирование институтов, лабораторий и отдельных учёных. Будет определена система научных конкурсов, грантов, соотношение базового и проектного финансирования. Также будет поднят вопрос, как устроить кадровую систему в науке, системы окладов, предельный возраст для нахождения на административных позициях, порядок выборов или назначения директоров институтов»^[11].

Аргументы сторонников реформы

Д. В. Ливанов, один из идеологов реформы, обосновал её необходимость следующим образом^[11]: «В том виде, в котором [РАН] существует в 2013 году, современная научная организация существовать не может — из-за архаичности и неэффективности. По сути, это распределительная сословно-иерархическая корпорация, которая заинтересована только в поддержании своего существования. Она порождает затраты, но не заинтересована в новых результатах».

Центральным организационным моментом проекта являлась передача академической собственности и недвижимости под управление специального федерального агентства. Как заявляли сторонники реформы, это позволит снизить количество противозаконных действий в околонаучной сфере.

В 2013 году в СМИ были описаны многочисленные злоупотребления, происходившие в РАН, в том числе случаи нецелевого использования имущества академии. В 2012—2013 годах Счётная палата и Генпрокуратура произвели проверки РАН. В результате были обнародованы факты коммерческого использования недвижимости академии её руководством. Например, квартиры, предназначавшиеся аспирантам и молодым учёным, сдавались в аренду гастарбайтерам, а помещения, где должны были проводиться научные опыты, занимали кафе и различные офисы^[12], нередко принадлежавшие родственникам членов РАН. Также привлёк к себе внимание факт сдачи в аренду ледоколов исследовательского флота РАН, на которых совершались круизы по Арктике. Учёный-палеонтолог, эксперт Министерства культуры Владимир Жегалло заявил в эфире телеканала РЕН ТВ о случаях хищения палеонтологических ценностей^[13]. Кроме того, утверждалось, что права на все научные издания России почему-то принадлежат гражданину США Алексу Шусторовичу^[14][15]. Многие^[16][17][18] СМИ обвиняли руководство РАН в неоднократных угрозах общественным деятелям, пытавшимся раскрыть махинации с имуществом^[14][19]. Официальными представителями Академии критические публикации характеризовались как некомпетентные и «заказные»^[20][21][22].

В чисто научной плоскости, одним из аргументов в пользу реформы была низкая, по наукометрическим показателям, эффективность работы академии — и надежда за счёт реформы повысить общее число публикаций и индексы цитируемости.

Принятие закона № 253-ФЗ (2013) о реформе академий наук

Предложенный правительством законопроект о реорганизации Российской академии наук вызвал негативную реакцию со стороны научного сообщества. Тем не менее, 3 июля 2013 года законопроект был в спешном порядке принят Государственной думой в первом чтении^[23], а 5 июля — во втором чтении с незначительными поправками.

Третье чтение, вопреки ранее объявленному плану, было отложено на осень^[24][25]. 18 сентября 2013 года закон о реорганизации Российской академии наук и других государственных академий был принят Думой^[26][27]. Фракцией КПРФ была предпринята попытка снятия законопроекта с рассмотрения, однако предложение коммунистов не нашло поддержки депутатов других фракций^[28]. 25 сентября окончательный проект закона был одобрен Советом Федерации^[29] и 27 сентября подписан президентом России^[30][31].

По сравнению с первоначальным вариантом, под давлением научной общественности были внесены следующие изменения^[9]:

• положения о ликвидации академий наук и создании некоей новой академии в форме полугосударственной организации заменены словами о реорганизации РАН путем объединения с РАМН и РАСХН;
• основная цель РАН сформулирована как «проведение фундаментальных и прикладных исследований»;
• полномочия между РАН и создаваемым Агентством (позднее названным Федеральным агентством научных организаций — ФАНО) разделены так, чтобы за ФАНО была закреплена только функция управления имуществом РАН;
• возвращён статус юридических лиц существующим трём региональным отделениям РАН — Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному;
• сохранена двухступенчатая система званий членов-корреспондентов и академиков, а право решения, как и когда избирать новых членов РАН, оставлено за РАН.

Вместе с тем, идея создания федерального агентства по управлению собственностью РАН и её научными институтами была оставлена в силе. Роль этого агентства, несмотря на модификации текста, осталась сформулированной нечётко, что открывало возможность передачи учредителю права управлять не только имуществом, но также организационной и научной деятельностью научных организаций академии.

Введённый в действие закон Российской Федерации № 253-ФЗ от 27 сентября 2013 года определил организационно-правовую форму Российской академии наук как некоммерческой организации, учреждённой Российской Федерацией в форме федерального государственного бюджетного учреждения; установил цели академии в рамках государственной научно-технической политики; наделил академию особыми полномочиями, правами и обязательствами перед государством, а также оговорил особые условия государственного регулирования и участия государства в различных аспектах деятельности РАН, включая её реорганизацию, финансирование и отчётность перед главой государства и правительством страны^[31].

Административно-имущественная реорганизация (конец 2013)

В соответствии с № 253-ФЗ (2013), Российская академия медицинских наук и Российская академия сельскохозяйственных наук были упразднены путём объединения с РАН. Как впоследствии констатировал академик В. Е. Фортов, объединение академий прошло бесконфликтно^[32]. Другие отраслевые государственные академии наук были сохранены, однако, в отличие от РАРАН, они были не переданы в ведение отраслевых федеральных исполнительных органов, а, так же, как РАН, подчинены напрямую правительству России.

Одновременно с № 253-ФЗ вышел Указ Президента РФ «О федеральном агентстве научных организаций»^[33] (ФАНО).

Реально, только после этого началась разработка положения о принципах работы ФАНО и его полномочиях. При этом для деятельности ФАНО не было сформулировано ни целей, ни задач, однако все ключевые вопросы, связанные с финансированием, имуществом институтов, социальной сферой, закупкой оборудования и реактивов, стали его прерогативой. В то же время полномочия исполнительных органов власти объявлялись ограниченными и не распространяющимися на научную деятельность РАН и её научных организаций^[34].

Таким образом, планирование научной деятельности не было целиком передано ФАНО, но роль РАН стала второстепенной. В окончательный список из 1007 организаций, передаваемых в ФАНО, вошли все организации государственных академий, от научных институтов до ведомственных поликлиник и детских садов^[9].

Этап реформирования научной деятельности (2014—2018 годы)

Фактически сразу обнаружилось два крупных упущения в законе о реформе: недооценка угрозы непродуманных сделок с недвижимостью академий после перехода её в распоряжение ФАНО, а также нечёткость разграничения правового статуса ФАНО и РАН.

Для предотвращения злоупотреблений с недвижимостью, президент РФ В. В. Путин — после контактов с главой РАН (на тот момент) В. Е. Фортовым — поручил правительству ввести на 2014 год жёсткий мораторий на решения по имуществу академии^[35], который затем был продлён ещё на два года^[36]. Мораторий спас институты от немедленного растаскивания, но затем проблемы снова встали во весь рост.

В целях регулирования правил взаимодействия РАН и ФАНО в 2015 году правительством было подписало соответствующее постановление^[37], которое В. Е. Фортов неформально назвал «принципом двух ключей»^[38]: ученые должны заниматься наукой, чиновники — административно-хозяйственной деятельностью. По факту, однако, оказалось, что ФАНО отказывается делиться полномочиями, вмешиваясь и в научное управление.

Летом 2014 года, в связи со значительными изменениями в статусе академии, включая присоединение РАМН и РАСХН, был принят новый устав Российской академии наук^[39].

ФАНО наметило приблизительно один раз в пять лет проводить оценку эффективности деятельности подведомственных организаций^[40], разделяя их на три группы: лидеров, стабильно работающих и отстающих. В отношении последних может быть принято решение «о реорганизации или ликвидации, а в отдельных случаях — о замене руководителя». В марте 2018 года из 454 прошедших проверку научных организаций к первой категории (лидеры в своих областях) было отнесено 142, ко второй — 205, к третьей — 107^[41][42]. Чуть ранее, в конце 2017 года, приводились несколько иные данные^[43], но после апелляции^[41] категорию некоторых институтов повысили или отменили результат их проверки.

ФАНО также начало, при поддержке правительства, масштабную реструктуризацию сети подведомственных учреждений. В рамках реструктуризации планируется оптимизировать их структуры, объединив ряд институтов в крупные исследовательские центры по отдельным большим научным направлениям^[44]. По состоянию на март 2017 года общий портфель комплексных центров, создаваемых на базе академических институтов, насчитывал 74 интеграционных проекта. Участие в них принимало 327 научных учреждений^[45]. В конце 2017 года около 400 учёных в открытом письме президенту РФ оценили реструктуризацию как «бессмысленную». Одновременно с «укрупнением» возникают центры коллективного пользования ФАНО (в конце 2017 года прошла конференция по данной проблеме), решаются вопросы систематизации доступа в подобные центры^[46].

Приняв под свою юрисдикцию академические учреждения, ФАНО стало инстанцией, ответственной за осуществление планов правительства и президента РФ в научно-исследовательской сфере. Важнейшие из таких планов были изложены в Майских (2012 года) указах Президента — в первую очередь, в указе № 597 (п. 5) «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»^[47] — и предполагали повышение к 2018 году средней заработной платы врачей, преподавателей вузов и научных сотрудников до 200 % от средней заработной платы в соответствующем регионе. В апреле 2018 года глава ФАНО доложил о выполнении задачи по увеличению зарплат учёным РАН^[48]; оно, однако, вызвало межрегиональные диспропорции в оплате труда^[49], а в некоторых случаях сопровождалось принудительным переводом сотрудников на часть ставки^[49][50]. Другим намерением было постепенное повышение роли грантового финансирования научных исследований^[51]. Начиная с 2014 года заработал созданный ранее Российский научный фонд (РНФ), выделяющий исследователям более крупные гранты, чем до того существовавшие фонды, например РФФИ.

Был взят курс на омоложение состава РАН и руководства институтов. Так, например, при выборах в Академию в 2016 году ряд вакансий был объявлен с возрастным ограничением. Как следствие, средний возраст академиков после выборов снизился до 73,7 года (перед выборами он был 76 лет), а членов-корреспондентов — до 66,7 года (70,4). Средний возраст директоров подведомственных учреждений уменьшился примерно на пять лет, составив около 59 (все данные — по состоянию на 2016 год^[52]). Создан и уже несколько лет функционирует корпус сравнительно молодых профессоров РАН; одна из рабочих групп в сообществе профессоров занималась вопросами реформы академий наук^[53].

Повысилась роль РАН в системе государственной научной экспертизы^[54]. Эксперты РАН участвовали в подготовке проекта Стратегии научно-технологического развития России и плана ее реализации. В 2015—2016 годах проведена экспертиза более 50 программ и проектов: федеральных целевых программ «Русский язык», «Развитие образования на 2016—2020 годы», «Развитие транспортной системы России» и других.

Объявление о завершении реформы (2018 год)

На общем собрании РАН в конце марта 2018 года её президент А. М. Сергеев публично заявил^[6], что «…этап реформирования академического сектора науки завершился», и что РАН «перешла в постреформенный период». Какого-либо знакового итога именно в этот момент подведено не было. По мнению «Независимой газеты», «академия окончательно приобрела узаконенный вид»^[55]: РАН превратилась в «некий корпус академических экспертов с неопределёнными полномочиями». Противостояние учёных со своим формальным начальством из ФАНО по-прежнему наблюдалось на каждой конференции научных работников^[56], вплоть до момента расформирования ФАНО.

Несмотря на высказывания об окончании реформы, преобразования (в том числе в законодательной сфере) планируется продолжить. При этом, как отмечает А. М. Сергеев, постепенно удаётся находить «консенсус между РАН и властью». Примером успешного взаимодействия с органами власти Сергеев считает поддержанные руководством страны поправки к закону о РАН, повышающие статус Академии наук. В феврале 2018 года В. В. Путин внёс эти поправки на рассмотрение Госдумы; уже 27 марта соответствующий законопроект о расширении полномочий РАН был принят Думой в первом чтении^[57], а 10 июля — окончательно^[58].

Протесты стартового периода (2013)

Внезапность, спешка, изолированность научного сообщества от процесса обсуждения предлагаемых чиновниками изменений и, вследствие этого, отсутствие консенсуса научных работников и чиновников относительно содержания, целей, задач и ожидаемых результатов реформирования российской академической науки вызвали ожесточённое сопротивление и критику со стороны российских и зарубежных учёных, в том числе членов РАН, сотрудников научных учреждений академии, членов совещательных учреждений при федеральных органах власти^[59].

В совместном заявлении Совета по науке (председатель — академик А. Р. Хохлов) и Общественного совета Министерства образования и науки Российской Федерации, выпущенном 30 июня 2013 года, члены этих органов признали давно назревшую необходимость изменения архаичной структуры организации науки в России и повышения эффективности работы государственных академий наук, однако выразили опасение, что принятие внесённого в правительство закона о реорганизации государственных академий наук «без обсуждения с научным сообществом… создаст системные проблемы, которые пагубно отразятся на состоянии российской науки». В частности, предложение о передаче управления научными организациями чиновникам и профессиональным управленцам было названо главной системной проблемой законопроекта, которая может привести к массовому падению результативности научной деятельности научных организаций и отдельных учёных. В заявлении подход правительства страны к реформированию академической науки сравнивался с шоковой терапией, а реализации навязываемых научному сообществу реформ в условиях нежелания правительства страны «считаться с сообществом, которое должно будет эти реформы проводить» предрекался провал.

Большое количество недоработок и сырых мест в проекте закона о реформе РАН особенно очевидны были членам Академии, профессионально занимающимся вопросами государства и права. На официальном сайте РАН были опубликованы замечания к проекту закона о реформе известного юриста-международника, академика А. Г. Лисицына-Светланова^[60].

В знак протеста против предполагаемой реорганизации РАН ряд её членов 1 июля 2013 года подписали письмо об отказе войти в новую академию наук, послужившее формированию Клуба 1 июля. В дни обсуждения законопроекта в Госдуме в июле 2013 года в Москве, Иркутске, Перми, Новосибирске, Владивостоке и Санкт-Петербурге прошли митинги и другие акции протеста учёных, в которых участвовали сотрудники подведомственных РАН научных организаций. В некоторых протестных акциях, по оценкам их организаторов, приняли участие сотни человек^[61]. Активистами протестов было начато общественное движение «Сохраним науку вместе», под эгидой которого запущен сайт для распространения информации о протестных акциях и событиях, связанных с реорганизацией академии^[62]. По инициативе противников правительственной реформы, в конце августа 2013 года была созвана Конференция научных работников РАН «Настоящее и будущее науки в России. Место и роль Российской академии наук»^[63], в которой приняли участие более 2 тысяч представителей академической науки — членов РАН и сотрудников её научных учреждений и учебных заведений — и обсуждены вопросы реформирования академии. Конференция выразила несогласие с законопроектом и предложила свои поправки к нему. Поправки к законопроекту были также предложены президиумом РАН^[64].

4 сентября 2013 года президент России В. В. Путин объявил о своём согласии с предложениями руководства РАН, однако поправки администрации президента к законопроекту, поступившие в Госдуму 13 сентября, были расценены частью учёных как обман со стороны Путина^[65].

Протестное движение учёных продолжилось после введения закона о реорганизации РАН и других государственных академий наук. Профсоюз работников РАН собрал более 124 тысяч подписей против нового закона, которые были переданы в администрацию президента России, и организовал 13 октября 2013 года митинг на Площади Революции в Москве, собравший по подсчётам организаторов более 2 тысяч. человек^[66][67].

Существовали подозрения, что за законопроектом о реорганизации РАН стоял член-корреспондент РАН Михаил Ковальчук. Ряд изданий сообщал, что Ковальчук, которого несколько раз не избирали академиком, а в мае 2013 года не утвердили на посту директора Института кристаллографии РАН, воспользовался дружбой своего брата с Владимиром Путиным и затеял эту реформу из-за личной обиды^[68][69][70]. По словам академика В. Е. Захарова, реформа РАН инициирована «ради того, чтобы пересадить человека [Михаила Ковальчука] из членкора в академики»^[71]; подобную точку зрения публично высказывали и другие учёные^[72][73][74]. Сам Михаил Ковальчук неоднократно высказывался за реформирование РАН, а в одном из интервью заявил, что «Академия должна неминуемо погибнуть, как Римская империя»^[75][76][77].

Звучали и иные точки зрения, а именно что эти реформы, как и реформы в системе образования, являются частью более крупного плана, направленного на превращение РФ в страну с низким уровнем науки и образования, и соответственно — низким уровнем развития технологий, поставщика недорогого сырья и потребителя дорогой высокотехнологичной продукции^[78]. Проводимая реформа соответствует такой цели и согласуется с результатами экономических реформ в РФ (после распада СССР в 1991 г.).

Критика учёными текущих (2014—2018 годы) результатов

К концу 2013 года массовые протестные акции учёных, выступающих за отмену закона о реорганизации РАН, прекратились. Однако в течение всех последующих лет на разных уровнях — от рядовых сотрудников до высшего руководства РАН — высказывались крайне отрицательные мнения о деятельности ФАНО и о реформе в целом.

Господствует точка зрения, что «во главе ФАНО оказались люди, не имеющие ни малейшего представления о том, как работает наука, просто по причине отсутствия какого-либо научного образования. За единичными исключениями это пресловутые “управленцы” — продукт перепроизводства юристов и экономистов в последние десятилетия»^[79].

Особенно жёсткой критике подвергалось так и не конкретизированное разделение полномочий между ФАНО и РАН. Весной 2015 года член президиума РАН В. А. Черешнев высказался так^[80]: «Опыт полутора лет [реформы] показал: институты надо возвращать в академию, Государство должно иметь мужество исправлять свои ошибки, и делать это быстро!». Примерно через год президент РАН В. Е. Фортов говорил о «проблеме двух ключей — разграничении полномочий академии и ФАНО. Если раньше сторонам как-то удавалось находить общий язык, то чем дальше, тем конфликтных ситуаций возникает всё больше»^[81]. Тот же Фортов, в 2017 году, рассказал «Интерфаксу» об отторжении академиками реформы: «Сегодня уже ясно, что цели и методы реализации реформы оказались далеки от реальных нужд и потребностей и науки, и учёных. Почти 80 процентов учёных не понимают и не поддерживают реформу»^[82]. В начале 2018 года академик Н. Н. Казанский отмечал, что «роль Академии в науке оказывается сведённой к нулю, а всем управляет структура, которая по замыслу правительства должна была заниматься только хозяйственными делами»^[83].

В ряде случаев возмущение учёных вызвало необоснованное объединение институтов: например, была попытка слияния нескольких институтов широкого диапазона «от космофизических исследований до малочисленных народов Севера»^[84].

Одним из отмеченных промежуточных отрицательных результатов реформы стало усиление оттока молодых специалистов за рубеж. Как отмечалось в январе 2014 года (ещё до резкого изменения валютного курса, произошедшего во второй половине того же года), «реформа РАН была воспринята молодыми учёными негативно. 72,5% относятся к ней «отрицательно» или «скорее отрицательно» и не ждут ничего хорошего от её результатов… возможности эмиграции в случае ухудшения ситуации не исключают более половины опрошенных»^[85]. Ситуация не изменилась и к 2017 году, как отметил в докладе главный учёный секретарь Президиума РАН М. А. Пальцев^[86].

Институтам РАН пришлось также столкнуться со значительным ростом документооборота^[86] и отчётности, нередко бессмысленной.

В конце 2017 года группа из примерно 400 академиков и видных учёных опубликовала открытое письмо президенту России^[87] с призывом о «срочном изменении статуса РАН… и возвращении институтов под руководство РАН». Реакция на это письмо, как и на более раннее обращение^[88] примерно с тем же содержанием, была минимальной.

О положительных моментах реформы

Отдельные мероприятия и намерения, связанные с реформой (при негативной её оценке в целом), вызывают понимание и, частично, поддержку научной общественности.

Многие учёные считают, что РАН уже давно нуждалась в реформировании — это отмечалось и в опросах на рубеже 2013—2014 годов^[89] и в последующих публикациях, в том числе даже критических. Например, директор Института географии РАН полагает^[90], что «…многим стало ясно, что в сфере организации науки в России действительно надо было что-то делать — и чтобы преодолеть растущее отставание российской науки во многих областях знаний, и чтобы в институты пришла молодежь, и чтобы преодолеть разрыв между наукой и высшим образованием, и чтобы более справедливо и рационально распределять ресурсы. К сожалению, те перемены, которые произошли, эти задачи ни в какой степени не решили».

Как положительный новый момент оценивается учреждение Российского научного фонда, причём выигравшие гранты этого фонда отмечают существенное улучшение материального положения участников поддержанных проектов, в отличие от небольших грантов МОН или РФФИ в прошлом.

Проведённое омоложение руководства некоторых академических институтов, а также избрание сравнительно молодых, по академическим меркам, учёных в «основной состав» РАН и профессорами РАН также воспринимается как разумная инициатива организаторов реформы.

Объявленная задача поднятия уровня цитируемости работ российских авторов, несмотря на её формальность, также не вызывает непонимания. «То, что у нас есть проблемы с цитируемостью в ведущих западных топ-журналах — это является фактом. Думаю, что при достаточной поддержке учёных, при создании условий для них, мы эту проблему решим в ближайшее время. Да, поднять индекс — такая цель поставлена, и это одна из задач при реформе академии», — прокомментировал проблему ректор МГУ академик Виктор Садовничий^[91].